ANALISIS DEL DECRETO 164 DEL 25 DE ENERO DE 2010, POR EL CUAL SE CREA UNA MESA INTERINSTITUCIONAL PARA ERRADICAR LA VIOLENCIA CONTRA LAS MUJERES

El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, creó recientemente la Mesa Interinstitucional para Erradicar la Violencia contra las Mujeres (Decreto 164 del 2010 del 25 de enero). Se consideró la ley 1257 de 2008 como parte del marco normativo que da origen al decreto, siendo esta ley uno de las normas más importantes realizadas en Colombia para enfrentar las violencias que se ejercen contra las mujeres. De esta manera, el decreto representa un esfuerzo institucional para integrar la actuación de diferentes entidades de orden gubernamental a este propósito. Sin embargo, el decreto también presenta algunas fallas como el énfasis en la participación de instituciones de carácter militar y policial mientras no contempla la participación de organizaciones de mujeres en dicha Mesa, situación que podría afectar la pertinencia de las decisiones que allí se tomen. Estas debilidades del decreto indican que para la creación de la Mesa se dio preponderancia a un enfoque de seguridad de Estado, en vez de a un enfoque de seguridad para las mujeres.

El decreto que crea la Mesa Interinstitucional no promueve la participación de las mujeres de la sociedad civil en las decisiones que tome esta Mesa. Según el decreto, se prevé como invitados permanentes de la Mesa: un representante del Comando General de las Fuerzas Militares y de la Dirección General de la Policía Nacional. Así mismo, “podrán participar como invitados permanentes delegados de las otras entidades que integran la ’Mesa Interinstitucional para Erradicar la Violencia contra las Mujeres’, que se estimen pertinentes según lo establecido por el quórum decisorio” (art. 2 Parágrafo. 2). De manera tal, que se prevé la presencia de representantes adicionales de las fuerzas armadas, además del Ministro de Defensa, otorgándole de esta manera una especial preponderancia a la seguridad en el sentido militar. Mientras que a las organizaciones de mujeres no se les llama ni siquiera como invitadas, pues solo se da esta posibilidad a los mencionados invitados permanentes y a otros que hagan parte de las otras instituciones que componen la Mesa.

A partir de los años 60, mundialmente se han privilegiado tres tipos de enfoque frente a los problemas de inseguridad y delincuencia. El primero se centra en la represión, el segundo en los sistemas privados de seguridad y el tercero en la seguridad ciudadana o seguridad humana[1]. Siendo este último el que más se identifica con los principios de la ley 1257/08 y el que debería estar presente en el Decreto 164 del 2010.

El primer enfoque sobre seguridad se basa en la lógica de la prevención penal neoclásica, la cual pretende mejorar la efectividad del sistema de justicia criminal, aumentando el actuar de la policía, los tribunales y las cárceles. Este enfoque ha demostrado serias limitaciones para la disminución de la inseguridad, especialmente para prevenirla. En Colombia, la ley 1257/08, ley que de manera integral pretende proteger a las mujeres de los actos violentos que se ejercen en su contra, entiende la seguridad como garantía integral de derechos, de manera tal que allí, el enfoque sancionatorio, a pesar de que está contemplado, no ocupa un lugar central o privilegiado. Por lo tanto, cualquier determinación jurídica que se realice a partir de la ley 1257, como es el caso del decreto que crea la Mesa Interinstitucional para Erradicar la Violencia contra las Mujeres, no puede privilegiar un enfoque sancionatorio de la seguridad, sino un enfoque integral de derechos.

El segundo enfoque sobre seguridad consiste en el aumento de los sistemas privados de seguridad, el cual, en la mayoría de países, supera el número de oficiales de policía. Este sistema ha sido criticado por no responder a la lógica de la seguridad y la tranquilidad como un bien común, sino como un bien accesible solo a quienes pueden pagarlo. El derecho a no ser víctima de violencia o derecho a la seguridad, es un bien público no un bien económico. Por lo tanto, toda la ciudadanía debe tener acceso a ella. Es decir, el acceso a la seguridad no puede depender del dinero que se tenga para pagarla. Situación que obliga a que sea el Estado quien la garantice. Este enfoque tampoco hace parte de los principios de la ley 1257/08, en la cual se enmarca el Decreto 164 del 2010.

El tercer enfoque de seguridad es el de seguridad ciudadana o seguridad humana, el cual busca acercar a la actuación de los tribunales y los organismos de policía, a la comunidad; así como la mejora en la calidad de vida de la población y la prevención del delito a partir de una garantía integral de derechos. Desde este enfoque, la seguridad se debe construir desde la ciudadanía, es decir, el Estado debe escuchar a la población y a partir de allí definir sus políticas mediante un diálogo permanente con la sociedad civil[2].

La prioridad de participación de representantes militares y policiales dentro de la Mesa no es acorde con el espíritu de la ley 1257, pues da cuenta de un enfoque represivo de la seguridad, en vez de un enfoque integral de derechos. Con esto no se sugiere que las fuerzas de seguridad del Estado no se vean involucradas en la garantía de seguridad para las mujeres, sino que su participación no puede ser mayor que la de otras instituciones gubernamentales que garantizarían los derechos de las mujeres. De otro lado, la ausencia de las organizaciones de mujeres en la Mesa podría generar un distanciamiento del Estado frente a las necesidades de las ciudadanas.

La seguridad de las personas no equivale a la seguridad del Estado

La seguridad de las personas y la ciudadanía se diferencia de las políticas de seguridad de un Estado. Es decir, la manera como un Estado democrático garantiza la seguridad de las personas es diferente de las medidas que requiere para garantizar su seguridad como ente de poder. En esta relación Estado-ciudadanía, es el Estado quien debe servir a los intereses de los ciudadanos(as), sin que sean estos últimos quienes deban subordinar sus intereses a las razones o necesidades del Estado. En consecuencia, una política que garantice una vida libre de violencias para las mujeres, debe entender a las mujeres como ciudadanas, es decir sujetos de derechos y deberes y no como instrumentos para cumplir los fines del Estado. Es así como la Mesa debería dar un amplio espacio de participación a la sociedad civil representada por organizaciones de mujeres que trabajan para enfrentar las violencias que se ejercen contra ellas y las demás mujeres. Solo de esta manera se puede establecer una interlocución entre el Estado y las ciudadanas, donde sea el Estado (a través del Gobierno) quien escuche las necesidades de ellas y no un espacio donde las mujeres son simples sujetos pasivos de las determinaciones institucionales.

De acuerdo con los enfoques críticos sobre seguridad humana, esta debe estar dirigida a los seres humanos, antes que a los Estados. En ese mismo sentido, el feminismo considera que el objetivo fundamental de la seguridad no debe ser el Estado sino las mujeres. Al privilegiarse la seguridad de las mujeres, antes que la del Estado, queda en tela de juicio el enfoque de seguridad tradicional de los Estados patriarcales, los cuales, por su naturaleza, contribuyen más al incremento de la inseguridad para las mujeres, que a su reducción.

“Los análisis críticos feministas de la seguridad han planteado que la propia existencia y naturaleza de los Estados puede contribuir al incremento de la inseguridad más que a su reducción. Esta afirmación supone una completa subversión de las nociones de seguridad imperantes hasta el momento, puesto que problematiza el papel del Estado como objeto a proteger frente a la inseguridad, definiéndolo en cambio como actor generador de inseguridad. Factores de inseguridad para las mujeres desde el Estado son por ejemplo: Cuando éste no cumple con sus responsabilidades de proteger sus vidas de las violencias que a diario viven, cuando a través de sus instituciones refuerza, recrea, fortalece los estereotipos acerca de ellas o cuando en sociedades en guerra refuerza la visión que el cuerpo de las mujeres es y puede ser botín de guerra o cuando no permite y no genera las condiciones para que las mujeres puedan acceder a la justicia, no sanciona a los perpetradores de los crímenes, no previene las situaciones de violencia e inseguridad a las cuales están expuestas”[3].

Un enfoque feminista en las políticas encaminadas a garantizar una vida libre de violencias para las mujeres, debe manejar además un concepto de ciudadanía complejo o diferencial en el cual se asuma que los fenómenos de violencia que viven las mujeres son diferentes a los de los hombres y, que revisten otras particularidades dependiendo de la edad, la orientación sexual, la etnia y la clase social[4].

Una política de seguridad para contrarrestar las violencias que se ejercen contra las mujeres para que sea real y efectiva, exige estar enmarcada dentro de un contexto político democrático. Entendiendo por democracia un sistema político que permite oponerse a los abusos de poder que se ejercen contra personas o grupos, siendo estos abusos de poder expresiones de violencia; de tal manera que, una política de seguridad para ser efectiva y realmente democrática, requiere desarrollarse en el marco del respeto a los derechos humanos de la ciudadanía.

La violencia no es un fenómeno referido exclusivamente a la criminalidad, sino también a la falta de garantías de los derechos humanos. Es decir, la inseguridad no puede ser entendida simplemente por uso de las armas o la violencia física, sino además como la falta de empleo, de regularidad en el ingreso, en la salud y las deficiencias del medio ambiente, entre otros, siendo estas últimas situaciones las que generan la idea de desprotección e inseguridad de la ciudadanía. “La mayor inseguridad que sienten ciudadanos y ciudadanas en su vida cotidiana es consecuencia, entonces, de un abandono social”[5].

Colombia, una sociedad en conflicto

Buena parte de la violencia que se ejerce contra las mujeres se presenta como fenómenos de carácter privado dentro de sus relaciones familiares. A esto se agrega que las múltiples violencias que se ejercen en el ámbito de la familia se dirigen principalmente hacia las mujeres (violencia física, psicológica y sexual). No siendo poco, en sociedades con altos niveles de conflicto social, la violencia que se ejerce por los varones en contra de las mujeres se incrementa, así como todos los tipos de violencia en diferentes ámbitos sociales[6]. Es así como en Colombia el conflicto armado es un elemento que propicia el incremento de violencias contra las mujeres tanto en el ámbito público como en el privado. Sin embargo, el conflicto que atraviesa el país no puede conducir a que el Estado reduzca esfuerzos para erradicar la violencia en ámbitos como el familiar o el laboral.

En este sentido, no se trata realizar un énfasis militar o policial al tratamiento de la violencia contra las mujeres por el hecho de la existencia de graves problemas de orden público en el país; sino de comprender que la causa de las violencias que se ejercen contra las mujeres en el mundo de lo público y lo privado, son impactadas por el conflicto armado y que su origen está en la discriminación histórica que se ha ejercido contra ellas, expresada tanto en el ámbito público como en el privado, que además, en una situación de conflicto armado como el colombiano, se ve agudizada.

En este sentido, una Mesa interinstitucional que tenga por objetivo erradicar la violencia contra las mujeres, debe tener en consideración no solo cuestiones de orden público o de seguridad ciudadana en el ámbito de lo público, sino además los hechos de violencia que ocurren contra las mujeres en los espacios privados.

“[…] la división social y sexual del trabajo entre el espacio público (que es el espacio a proteger en los discursos tradicionales sobre la seguridad, y cuya salvaguarda garantiza el Estado de derecho) y el espacio privado, deja a éste último al margen de la protección del Estado, lo que tiene graves consecuencias sobre la seguridad de las mujeres. Uno de las principales aportes a la ampliación del concepto de seguridad que desde el feminismo se ha hecho ha sido el de cuestionar el espacio privado como un espacio de seguridad en sí mismo, puesto que la mayoría de violencias que sufren las mujeres tiene lugar allí y por lo tanto debería ser también objeto de las preocupaciones sobre la seguridad”[7].

La militarización de la vida pública es uno de los hechos que más afecta la seguridad de las mujeres debido al conflicto armado que se vive en Colombia. Algunas de las violencias que se han propiciado en este contexto son: el control de su comportamiento con el fin de que éstas asuman un rol de mayor subordinación, la violencia sexual, la prostitución forzada, el aumento de la prostitución y la difusión de valores patriarcales relacionados con la subvaloración de las mujeres. Es así como a las Fuerzas Armadas, siendo un organismo de carácter militar, le correspondería encarar la erradicación de la violencia contra las mujeres, impidiendo que sus miembros continúen ejerciendo actividades de control y violencia sobre el cuerpo y la vida de las mujeres.

De acuerdo a actuaciones del Estado colombiano denunciadas por Amnistía Internacional, se concluye que al Estado colombiano le correspondería modificar la actuación de sus fuerzas armadas por la responsabilidad que tienen en actos de violencia sexual contra las mujeres.

“La violación y otros delitos sexuales, como la mutilación genital, son prácticas frecuentes de las fuerzas de seguridad y sus aliados paramilitares como parte del repertorio de tácticas de terror que emplean contra las comunidades situadas en zonas de conflicto a las que acusan de colaborar con la guerrilla. Estas tácticas están concebidas para provocar desplazamientos en masa o romper los vínculos, presuntos o reales, entre dichas comunidades y las fuerzas guerrilleras. En este marco, la impunidad de que gozan los autores de estos delitos no es accidental, sino que forma parte de la estrategia de contrainsurgencia. Al sembrar el terror y explotar a las mujeres para conseguir objetivos militares, han convertido sus cuerpos en campos de batalla”. (AMNISTÍA INTERNACIONAL; 2004: 7) [8]

Por lo tanto, la participación de las fuerzas militares y policiales en la Mesa Interinstitucional para Erradicar la Violencia contra las Mujeres, debe tener como objetivo fundamental que su actuar no implique más hechos violentos contra las mujeres. También, debe implicar que se desarrollen directrices para que las autoridades policiales actúen de manera efectiva cuando las instituciones administrativas o judiciales les encargan la aplicación de medidas de protección para las mujeres.

Conclusión

La Mesa Interinstitucional para Erradicar la Violencia contra las Mujeres constituye un importante esfuerzo gubernamental para contrarrestar este tipo de violencias. Sin embargo, al privilegiar la participación de militar y policial, antes que la de las organizaciones de mujeres, se expresa un enfoque de seguridad obsoleto, según el cual la seguridad está más relacionada con la seguridad del Estado, que con la seguridad humana. De aplicarse un enfoque más contemporáneo de seguridad, acorde con los estándares internacionales de derechos humanos en dicha materia, la presencia en la Mesa de las fuerzas armadas y de policía estaría restringida a establecer garantías de no repetición[9] del accionar militar en la implantación de violencias contra las mujeres y la mejora de la actuación del personal policial cuando se les encarga garantizar la efectividad de las medidas de protección a mujeres victimas de violencias. Bajo un enfoque de seguridad humana y feminista se debería promover la participación activa de las organizaciones de mujeres en las diferentes actividades de la Mesa Interinstitucional para Erradicar la Violencia contra las Mujeres.

Secretaria Técnica
Coalición Nacional de Género y Justicia
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[1] VANDERSCHUEREN, Franz. Modelos Democráticos de Seguridad Ciudadana. En: Ciudades Seguras para Convivir. V Ciclo de conferencias. Editor Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. San Salvador, 2007. Pág. 10-12

[2] VANDERSCHUEREN, Franz. Modelos Democráticos de Seguridad Ciudadana. En: Ciudades Seguras para Convivir. V Ciclo de conferencias. Editor Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. San Salvador, 2007. Pág. 10-12

[3] SANCHEZ, Olga Amparo - Casa de la Mujer-. Ponencia: “Las políticas de seguridad y la exclusión de las mujeres como sujetos de protección”. Seminario: Seguridad, Espacio Público y Participación Democrática, organizado por el Programa Para la Paz del CINEP, con el apoyo de Cordaid. Feb. 11-12 de 2010. Bogotá. Pág. 57

[4] LAUB, Claudia. Violencia Urbana, Violencia de Género y Políticas de Seguridad Ciudadana. En: Ciudades para Convivir sin Violencias hacia las Mujeres. Ediciones: Sur. Pág. 68.

[5] LAUB, Claudia. Violencia Urbana, Violencia de Género y Políticas de Seguridad Ciudadana. En: Ciudades para Convivir sin Violencias hacia las Mujeres. Ediciones: Sur. Pág. 68.

[6] SALAS, José Manuel. Violencia de Género y Masculinidad. En: Ciudades Seguras para Convivir. V Ciclo de conferencias. Editor Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. San Salvador, 2007. Pág. 237.

[7] AMNISTÍA INTERNACIONAL; 2004: 7

[8] SANCHEZ, Olga Amparo - Casa de la Mujer-. Ponencia: “Las políticas de seguridad y la exclusión de las mujeres como sujetos de protección”. Seminario: Seguridad, Espacio Público y Participación Democrática, organizado por el Programa Para la Paz del CINEP, con el apoyo de Cordaid. Feb. 11-12 de 2010. Bogotá. Pág. 74

[9] Las garantías de no repetición, de acuerdo con los “Principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones de las normas internacionales de derechos humanos y del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones” (E/CN.4/2005/L.10/Add.11), son medidas dirigidas desde el Estado a la sociedad, en general, con el fin de que los hechos de violencia no vuelvan a ocurrir, tales como: educación en Derechos Humanos y DIH a funcionarios incluidos los de fuerzas armadas y de seguridad y la revisión de leyes que contribuyan a legalizar atropellos cometidos en el conflicto.